Mandado de Segurança em Matéria Tributária

O mandado de segurança é um instrumento destinado à proteção de direito líquido e certo contra ilegalidade ou abuso de poder praticado por autoridade pública (art. 5º, LXIX, CF). No contencioso tributário, é utilizado para afastar exigências indevidas, obter reconhecimento de direitos ou impedir atos administrativos ilegais.

A Lei nº 12.016/2009 disciplina o mandado de segurança, tratando dos aspectos procedimentais dessa ação, que pode ser utilizada quando há violação ou ameaça de violação a direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, decorrente de ato ilegal ou abusivo praticado por autoridade pública ou por agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder público.

Direito líquido e certo é aquele que pode ser demonstrado de forma imediata, por meio de prova documental pré-constituída. Isso significa que não há espaço para dilação probatória, como produção de perícias ou juntada de prova documental no curso da ação.

O mandado de segurança pode ser impetrado para discutir interpretação jurídica sobre determinado tema, sem demandar a produção de prova complexa. O STF consolidou entendimento nesse sentido por meio da Súmula 625, segundo a qual: "controvérsia sobre matéria de direito não impede concessão de mandado de segurança." Essa possibilidade não afasta a exigência de prova pré-constituída, motivo pelo qual a petição inicial deve ser instruída com todos os documentos necessários para comprovação do direito.

A depender do momento da impetração, o mandado de segurança pode ser repressivo ou preventivo. O primeiro é utilizado quando o ato ilegal já foi praticado e o contribuinte busca afastar seus efeitos. Confira as hipóteses mais frequentes:

• impugnação de exigência tributária considerada ilegal ou inconstitucional

• questionamento de inclusão indevida em cadastro restritivo

• afastamento de exigências administrativas indevidas

• reconhecimento de direito à emissão de certidão de regularidade fiscal

• discussão sobre retenções tributárias realizadas de forma indevida

• afastamento de penalidades aplicadas sem fundamento legal

O prazo para impetração do mandado de segurança repressivo é de 120 dias, contados da ciência do ato considerado ilegal (art. 23, Lei nº 12.016/2009). Esse prazo é decadencial (Súmula 632, STF), não admitindo interrupção ou suspensão. A perda do prazo impede o uso do mandado de segurança, exigindo a adoção de outras medidas processuais (p. ex. ações de procedimento comum).

Se o ato não foi praticado, mas existe ameaça concreta e iminente de sua ocorrência, o contribuinte deve impetrar o mandado de segurança preventivo. Em matéria tributária, isso ocorre quando há risco de lançamento tributário indevido ou aplicação iminente de penalidade.

Em 2025, o STJ julgou o Tema nº 1273 (REsp nº 2.103.305 e REsp nº 2.109.221), que trata do marco inicial do prazo de 120 dias para a impetração do mandado de segurança envolvendo obrigações tributárias que se renovam periodicamente, as chamadas obrigações de trato continuado. Diante da natureza sucessiva dessas obrigações, o STJ reconheceu que o prazo decadencial não se esgota com a primeira exigência nem com a edição da norma que instituiu o tributo. Assim, o mandado de segurança funciona como instrumento de controle de legalidade, permitindo ao contribuinte questionar cada nova cobrança, sem que a inércia inicial impeça a impugnação de exigências futuras. 

Um dos aspectos mais relevantes do mandado de segurança é a possibilidade de concessão de medida liminar, que pode suspender a exigibilidade do crédito tributário (art. 151, IV, CTN), desde que presentes os requisitos legais: relevância do fundamento e risco de dano irreparável (art. 7º, III, Lei nº 12.016/2009). Na prática, a concessão da liminar é extremamente relevante, pois obsta a aplicação de penalidades, imposição de restrições fiscais e medidas de cobrança. Outro aspecto relevante envolve a possibilidade de realização de depósito judicial. O depósito judicial também suspende a exigibilidade do crédito tributário, conforme previsto no art. 151, inciso II, do CTN.

O mandado de segurança produz efeitos plenos em relação às situações futuras, sendo a via adequada para impedir a exigência do tributo ou declarar o direito à compensação dos valores indevidamente recolhidos. O reconhecimento do direito à compensação não dispensa o procedimento administrativo perante a autoridade fiscal competente.

A restituição de valores pretéritos, quando cabível, deverá ser pleiteada por ação de repetição de indébito ou outra via judicial adequada. As Súmulas 269 e 271 do STF estabelecem, respectivamente, que o mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança e que a decisão concessiva não produz efeitos patrimoniais em relação a períodos pretéritos, os quais devem ser reclamados pela via administrativa ou por ação judicial própria. Em matéria tributária, essas súmulas delimitam a função e o alcance limitado do mandado de segurança ao reconhecimento do direito, como ocorre na declaração do direito à compensação tributária, nos termos da Súmula 213 do STJ, sem que isso implique a recuperação de valores pagos anteriormente.

Quando o pedido de compensação formulado pelo contribuinte na esfera administrativa tem como objeto crédito que foi fruto de controvérsia judicial, a sua realização depende do trânsito em julgado da respectiva decisão judicial, conforme prevê o art. 170-A do CTN e o entendimento firmado no Tema Repetitivo nº 345 do STJ. Na esfera federal, o artigo 100 e seguintes da IN RFB nº 2.055/2021 regulamentam a compensação de créditos tributários reconhecidos em decisão judicial transitada em julgado.

Ao analisar a matéria, o STJ consolidou o entendimento no Tema 118, no sentido de que é necessária a comprovação do recolhimento feito a maior ou indevidamente para a declaração do direito à compensação tributária em mandado de segurança. Para superar divergências interpretativas, a Primeira Seção do STJ delimitou o tema da seguinte forma:

(a) Quando o mandado de segurança visa apenas declarar o direito à compensação, em razão da ilegalidade ou inconstitucionalidade da exigência, basta comprovar que o impetrante é credor, deixando a análise detalhada dos recolhimentos para a esfera administrativa.

(b) Quando se pretende juízo específico sobre os valores a compensar, com alegação de liquidez e certeza dos créditos ou efeitos que dependam de homologação direta da compensação, torna‑se indispensável a comprovação dos valores indevidamente recolhidos, sob pena de ausência de prova pré-constituída.

O tema da declaração do direito à compensação suscita muitas divergências. Em 2025, a 2ª Turma do STF, no julgamento do ARE 1.525.254, reafirmou que o MS não é via adequada para obter o reconhecimento do direito à compensação de indébito tributário relativo a período anterior à impetração, reiterando as Súmulas 269 e 271. O Tribunal entendeu que a tese firmada no Tema 1.262 superou a ideia de que o mandado de segurança poderia, por si só, gerar direito à compensação administrativa, por configurar desvio ao regime de precatórios previsto no art. 100 da CF. O acórdão esclareceu que essa conclusão alcança tanto a restituição quanto a compensação administrativa, pois ambas constituem formas equivalentes de satisfação de crédito contra a Fazenda Pública, sujeitas ao regime constitucional de precatórios.

Além do mandado de segurança individual, existe a possibilidade de mandado de segurança coletivo. Essa modalidade é prevista no art. 5º, LXX, da CF, e pode ser impetrada por partidos políticos com representação no Congresso Nacional, entidades de classe, sindicatos ou associações legalmente constituídas. O mandado de segurança coletivo é frequentemente utilizado em matéria tributária quando há interesse comum a determinado grupo de contribuintes.

A Súmula nº 629 do STF estabelece que a impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe em favor dos associados não exige autorização individual. Essa dispensa está reproduzida no art. 21, §1º da Lei nº 12.016/2009, que admite a substituição processual coletiva. No Tema nº 1.119 (ARE 1.293.130), o STF reafirmou, em repercussão geral, a desnecessidade de autorização expressa dos associados, relação nominal ou comprovação de filiação prévia para que estes sejam beneficiados pela cobrança de valores anteriores à decisão judicial.

Diante do uso de decisões em mandados de segurança coletivos como estratégia para ampliar o prazo de recuperação de créditos tributários além dos 05 anos, a Receita Federal editou a IN RFB nº 2.288/2025, que acrescentou novas exigências à IN nº 2.055/2021 para pedidos de compensação baseados nesse tipo de decisão. Entre os documentos exigidos estão o contrato social vigente à época do ajuizamento, comprovante da data de ingresso na entidade, cópia da petição inicial e certidão de trânsito em julgado. A medida busca verificar o momento da efetiva vinculação entre o contribuinte e a associação impetrante.

A matéria ainda suscita divergências. Confira o trecho da ementa do acórdão do TRF da 2ª Região: 

III. RAZÕES DE DECIDIR. 4. A jurisprudência constitucional reconhece que a ausência de filiação prévia não obsta o alcance dos efeitos da decisão coletiva (Tema 1.119 do STF); contudo, tal entendimento não afasta a necessidade de observância do domicílio fiscal na circunscrição da autoridade coatora. 5. O limite subjetivo da coisa julgada deve levar em consideração o âmbito de atuação da autoridade impetrada, ou seja, terá alcance apenas sobre os substituídos filiados que possuam domicílio fiscal na circunscrição da autoridade coatora. 6. A impetrante possui sede em Itatiaia/RJ, situada na jurisdição da Delegacia da Receita Federal de Volta Redonda/RJ, não abrangida pelo título judicial formado no Mandado de Segurança Coletivo nº 0013040-13.2007.4.03.6102, impetrado perante autoridade de Ribeirão Preto/P.. Sendo assim, por não estar domiciliada na circunscrição da autoridade coatora, não há como ser reconhecida a legitimidade e interesse para se beneficiar do título julgado nos autos do Mandado de Segurança nº 0013040-13.2007.4.03.6102. 8. Assim, deve ser dado provimento à apelação da União para reformar a sentença para denegar a segurança. (TRF2, 3ª Turma Especializada, Apelação/Remessa Necessária 5001946-98.2024.4.02.5104, Rel. William Douglas Resinente dos Santos, DJe 13/11/2025).

Embora seja um instrumento amplamente utilizado, o alcance e efeitos do mandado de segurança são objeto de diversas discussões, o que reforça a importância da atenção ao posicionamento jurisprudencial e aos aspectos técnicos dessa medida judicial. Entre os principais pontos de atenção, destacam-se:

• identificação da autoridade coatora

• verificação do prazo decadencial

• organização da prova documental

• demonstração do direito líquido e certo

A identificação correta da autoridade coatora significa identificar quem efetivamente determinou ou executou a exigência tributária, ou quem detém atribuição para adotar providências para corrigir o ato impugnado, e não apenas quem integra ou chefia o órgão fazendário. Em matéria tributária, esse cuidado é essencial, pois a indicação equivocada pode comprometer a validade do mandado de segurança e levar à extinção do processo sem exame do mérito.

Para quem está iniciando na área tributária, compreender o funcionamento do mandado de segurança é essencial, pois esse instrumento representa uma das principais ferramentas de defesa dos contribuintes e constitui objeto frequente de atuação na prática profissional, em razão do seu rito célere e da ausência de condenação ao pagamento de honorários.